«Горячая линия»: 8 800 700 89 89
с 7:00 до 18:00 по будням (все звонки по России бесплатно)
О Фонде
Направления деятельности
О Фонде
Направления деятельности

Стимулирование концессий в коммунальном хозяйстве («Коммунальный комплекс России», Москва, 7 июня 2016 6:00)

Министр строительства и ЖКХ РФ Михаил Мень в своих многочисленных выступлениях неоднократно отмечал, что государство не просто выбрало массовое заключение концессионных соглашений в ЖКХ одним из приоритетов, но и многое сделало в данном направлении. В частности, по словам министра, для инвесторов сегодня сформировано комфортное законодательство. Действительно, в последние годы в России заметен достаточно большой прогресс в процессе заключения концессионных соглашений. С другой стороны, проблем в этой сфере остается немало. Открывая образовательный семинар, посвященный правовым, экономическим и практическим вопросам проведения концессионных конкурсов и заключения концессионных соглашений в коммунальном хозяйстве, исполнительный директор Ассоциации ЖКХ "Развитие" Алексей Макрушин отметил существенный интерес к обозначенной теме. "Мы понимаем, что нашему законодательству есть куда совершенствоваться. Поэтому сегодня мы хотели, с одной стороны, рассказать о том, что происходит с законодательством в этой сфере, с другой стороны - в формате живой дискуссии обсудить, что еще предстоит доработать и поправить", - подчеркнул А. Макрушин. К участию в семинаре были приглашены и представители Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ, непосредственно работающие над концессионным законодательством. Заместитель директора Департамента жилищно-коммунального хозяйства Минстроя России Андрей Таманцев в своем выступлении подвел итоги прошлого года по заключению концессионных соглашений в отношении объектов коммунальной инфраструктуры, осветил основные проблемы, с которыми сталкиваются муниципалитеты и субъекты РФ при подготовке и проведении конкурсов, а также рассказал о готовящихся доработках действующего законодательства. Концессионное движение ширится В начале своего выступления представитель Минстроя еще раз подчеркнул, что в настоящее время ведется лишь донастройка концессионного законодательства. В целом нормативная правовая база, которая позволяла бы заключать и реализовывать концессионные соглашения в области теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, полностью сформирована. При этом не упускается из виду и то, что принятый несколько лет назад Федеральный закон № 103, кардинальным образом изменивший подходы к проведению конкурсов именно в отношении объектов коммунальной инфраструктуры, заработал, по большому счету, совсем недавно, после принятия всех необходимых подзаконных актов. Для четкого понимания текущей ситуации и оценки тенденций интересно обратиться к статистике, имеющейся в распоряжении профильного ведомства. В течение 2015 г. было заключено 271 концессионное соглашение в отношении объектов тепло-, водоснабжения и водоотведения. Этот показатель более чем вдвое превышает количество концессионных соглашений, заключенных в 2014 г. Весьма существенны и концессионные обязательства, предусмотренные этими соглашениями. Если в 2014 г. концессионных обязательств насчитывалось порядка 8 млрд руб. на все количество заключенных соглашений, то в 2015 г. в качестве обязательств концессионерами принято на себя 70 млрд руб. При этом замдиректора Департамента ЖКХ Минстроя РФ отдельно отметил, что порядка 58 млрд руб. из названной суммы - это одна большая концессия в г. Волгограде. Однако вся остальная часть средств распределяется между небольшими концессиями. "Это достаточно неплохие деньги, если сравнивать с инвестициями в прошлые периоды регулирования", - прокомментировал А. Таманцев. Большинство концессионных соглашений в настоящее время заключено в отношении объектов теплоснабжения (более 50%). Порядка 40% - в отношении объектов водоснабжения и водоотведения. Остальное делится между небольшими электрическими сетями и сектором ТКО. По словам представителя Минстроя, главным образом такая ситуация вызвана наличием в секторе водоснабжения существенного количества незарегистрированных объектов, что мешает проведению конкурсов. Кроме того, в сфере ВиВ накоплены огромные долги перед поставщиками электрической энергии. По итогам 2015 г. концессионные соглашения были заключены в 39 субъектах Российской Федерации. Говоря об этом, А. Таманцев напомнил, что раньше, при обсуждениях темы концессий, экспертами часто высказывалось мнение о заинтересованности инвесторов в приходе лишь в столицы субъектов - то есть только в крупные города, где, в принципе, положение и без того не выглядит катастрофическим, финансовая ситуация более-менее нормальная, и тарифы в целом привлекательны. Однако практика, по словам чиновника, продемонстрировала несколько иную картину. Лишь одно крупное концессионное соглашение было заключено в Волгограде - большом городе, столице субъекта. Остальные соглашения появились в городах с населением менее 250 тыс. человек. "Это очень важный момент, - подчеркнул А. Таманцев, - с учетом того, что введенный в прошлом году механизм государственной поддержки реализации инвестиционных проектов в сфере ЖКХ в первую очередь был направлен именно на претворение в жизнь концессий в городах с населением менее 650 тыс. человек". Напомним, что речь в данном случае идет о поддержке небольших городов за счет средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства. Эти средства могут быть направлены на подготовку концессионного проекта, в том числе - на мероприятия по доработке или актуализации схемы, по подготовке бизнес-плана и т.п. В части непосредственной реализации инвестиционного проекта средства также могут предоставляться в размере до 300 млн руб. в определенной пропорции (не более 60% суммы - за счет средств Фонда содействия реформированию ЖКХ, 20% - за счет бюджета субъекта федерации либо муниципалитета и не менее 20% - за счет средств частного инвестора). Кроме того, существует механизм софинансирования ставки по кредитам, привлекаемым на модернизацию инфраструктуры, в размере 0,6 от ключевой ставки Банка России. Таким образом, новая схема, ограничившая перечень населенных пунктов, которым подобная поддержка может быть предоставлена по всем трем направлениям, доказала свою состоятельность. Как показывает приведенная выше статистика 2015 г., именно в небольших городах с населением менее 250 тыс. человек была заключена основная масса концессионных соглашений. Более того, порядка ста концессионных соглашений было заключено в населенных пунктах с численностью населения менее 10 тыс. человек. Этот результат удивил даже представителей Минстроя. Объем инвестиционных обязательств по таким соглашениям достаточно небольшой - примерно в пределах 10 млн руб. по каждому из них. "Но надо понимать, какого рода инфраструктура находится в этих населенных пунктах, - добавил А. Таманцев. - Во многих случаях это действительно отражает необходимые потребности, ведь речь идет об инфраструктуре небольших муниципальных образований". Сроки действия заключенных концессионных соглашений также значительно различаются, но в среднем они заключаются на 10 лет. В Минстрое считают, что в целом это нормальный горизонт планирования: за 10- 15 лет возможно осуществить и модернизацию объекта, и возврат вложенных средств. При этом подчеркивают, что каждый конкретный случай следует рассматривать отдельно, с учетом стартовых условий, объемов инвестиций и т.д. Имеются и совсем короткие соглашения - сроком менее трех лет, и длительные - более 30 лет. Например, концессия в Волгограде, подразумевающая 58 млрд руб. инвестиций, рассчитана на 29 лет. Сегодня Минстрой РФ в рамках собственной инициативы анализирует каждое заключенное концессионное соглашение. Осуществляется также мониторинг проводимых конкурсов, информация о которых представлена на официальном сайте torgi.gov.ru. Особенно пристальное внимание уделяется крупным городам. При выявлении каких-либо нарушений в адрес муниципалитета, готовящего конкурс, и в адрес субъекта федерации направляются соответствующие письма. Так, в 2015 г. нескольких достаточно серьезных нарушений удалось избежать благодаря тому, что на основании ведомственных предложений конкурсная документация была исправлена. Не нарушения, но ошибки На основе министерского анализа конкурсов и заключенных концессионных соглашений выстраивается определенный рейтинг основных проблем, существующих в данной сфере. Заместитель директора Департамента жилищно-коммунального хозяйства Минстроя России уделил этим аспектам особое внимание, обозначив своеобразные "болевые точки", учет и понимание которых поможет избежать ошибок в будущем. Он особо подчеркнул, что названные проблемы далеко не всегда являются нарушением действующего законодательства. Однако подобного рода типовые нарушения не позволяют в конечном счете сформировать полноценное концессионное соглашение и реализовать на его основании действенный инвестиционный проект. Итак, первое, самое очевидное замечание - это отсутствие инвестиций. Подобных концессионных соглашений, в которых инвестиции не предусмотрены, в последнее время становится все меньше, тем не менее, они продолжают появляться. При детальном анализе состояния объектов и при общении с муниципалитетом становится ясно, что инвестиции там нужны, однако конкурс проводится без них. Это бесспорная недоработка конкурсной документации. Второе - отсутствие значений долгосрочных параметров регулирования или некорректное их определение. Данный пробел встречается достаточно часто. Представитель Минстроя напомнил о переходе на долгосрочное тарифное регулирование с 2016 г., при том, что в концессии оно обязательно изначально, и призвал обратить на это особое внимание. В числе наиболее частых нарушений, касающихся долгосрочных параметров, - базовый уровень операционных расходов. Часто он определяется на срок действия концессионного соглашения уже проиндексированный на разных уровнях. По сути так и произойдет, когда базовый уровень операционных расходов будет индексироваться на те индексы, которые определены методологией тарифного регулирования. Но как долгосрочный параметр базовый уровень операционных расходов должен быть определен в концессионном соглашении лишь один, и впоследствии, при применении методики тарифного регулирования, именно он и будет индексироваться. Фиксирование уже проиндексированного базового уровня операционных расходов в перспективе чревато конфликтом норм при корректировке долгосрочного тарифа и в конечном счете - завышением расходов и, соответственно, завышением тарифов концессионеров. Следующий момент - фиксируемая в концессионном соглашении величина расчетной предпринимательской прибыли. Согласно законодательству она определяется на уровне 5%, при этом часто она фиксируется на гораздо меньшем уровне (встречается 0,6%, 1% и 3%). На этом выступающий также сделал особый акцент. Во-первых, это легальная статья, с помощью которой концессионер может зарабатывать деньги и окупать свои инвестиции, помимо экономии и повышения эффективности. Таким образом, срок окупаемости проектов может быть сокращен. Во-вторых, законодательством четко определено, в какой мере расчетная предпринимательская прибыль должна учитываться. Далее, в Минстрое отмечают случаи, когда инвестиции проектом предусмотрены, обозначен и их объем на каждый год, но одновременно целевые показатели по аварийности, технологическим потерям, удельному расходу топлива, несмотря на значительные вложения, остаются до конца действия концессионного соглашения на том же уровне, на котором они существовали до перехода в концессию. Ситуации на практике, действительно, складываются по-разному, в том числе, при привлечении инвестиций некоторые показатели могут в силу объективных причин ухудшаться. Но в целом, при проведении мероприятий по модернизации, потери, удельный расход условного топлива и т.д. должны иметь соответствующую динамику в привязке к осуществленным инвестициям. Это крайне важный момент, поскольку концессионер должен будет внимательно отслеживать показатели, зафиксированные в соглашении, а при их достижении орган регулирования обязан соответствующим образом скорректировать необходимую валовую выручку. Поэтому изначально не закладывать улучшений при значительных объемах инвестиций - неправильный подход. Другая часто встречающаяся ошибка - передача в рамках одного концессионного соглашения нескольких объектов. Например, в концессию передаются водозабор, распределительная сеть и котельная. В настоящее время это является нарушением действующего законодательства - законом не допускается совмещение различных видов деятельности в рамках одного концессионного соглашения. То есть если несколько объектов в сфере ВиВ (водозабор и водоочистные сооружения) могут быть объединены в рамках единой концессии, то для предприятия тепло- и водоснабжения это невозможно. Существенным недочетом является также отсутствие обязательств обеспечения исполнения инвестиционных обязательств концессионера. На сегодняшний день законодательством предусмотрено предоставление победителям конкурса банковской гарантии в целях обеспечения реализации инвестиционных обязательств. При этом определены требования к тому, какая это должна быть гарантия и каким банком она может быть выдана. В то же время определение самой величины банковской гарантии отдано в ведение концедента. В результате на практике такая гарантия либо вообще не предоставляется, либо предоставляется в размере, который многократно ниже объема взятых инвестиционных обязательств. Очевидно, что здесь требуется принятие сбалансированного решения, и Министерством строительства и ЖКХ уже ведется соответствующая работа в рамках разработки законопроекта, о котором будет сказано ниже. Относительно сроков действия концессионных соглашений, произвольное установление которых не является прямым нарушением законодательства, замглавы Департамента ЖКХ при Минстрое подчеркнул, что названный оптимальным для большинства концессий срок в 10, 13, 15 лет, безусловно, не является жесткой рекомендацией, но лишь представлением ведомства. Вместе с тем однозначно поддержкой не пользуются соглашения, заключенные всего на один - максимум два года. По словам А. Таманцева, опирающегося на данные статистики, в большинстве своем это именно те случаи, когда никаких инвестиций в рамках концессии не предусматривается. "В целом рассматривать это как какой-то инвестпроект, как государственно-частное партнерство, в принципе неправомерно, - прокомментировал замглавы департамента. - Здесь нет ни обязательств, ни целевых показателей. По сути просто происходит трансформация действовавших ранее договоров аренды. Мы считаем, что в таких случаях правильнее все-таки провести нормальный конкурс и предусмотреть обязательства". В Минстрое не отрицают, что подобные явления нередко вызваны объективными причинами. Концеденты, как правило, заявляют о своих неоднократных попытках провести конкурс, на которые однако никто из представителей бизнеса не откликнулся. Поэтому концессионное соглашение было заключено пусть и на некорректных, но единственно возможных условиях. На самом деле, при анализе деталей истории проведения торгов выясняется, что зачастую это не соответствует истине, и грамотной организации конкурса по факту не было. Но причина здесь не в преднамеренных нарушениях, а в банальном недостатке компетенций либо средств на данные цели у муниципалитета. Этой проблемой Минстрой также в настоящее время серьезно озабочен и видит несколько путей ее решения. С одной стороны, поддержка в рамках подготовки конкурсной документации может быть оказана нуждающимся из средств Фонда содействия реформированию ЖКХ, о чем уже говорилось выше. С другой стороны, в специальном законопроекте, разрабатываемом министерством, предусматривается возможность компенсации муниципалитету средств, потраченных на подготовку конкурса, за счет платы концессионера с возможностью компенсации этих затрат через тарифную выручку. Наконец, еще один настораживающий момент, отмеченный аналитикой Минстроя. Было отмечено, что как в 2014 г. так и в 2015 г. примерно в одних и тех же регионах происходит передача объектов коммунальной инфраструктуры в концессию муниципальным унитарным предприятиям. Внешнее они соответствуют всем необходимым условиям (предусмотренные инвестиции, заданные целевые показатели и т.п.) и требуемые процедуры проведены без нарушений (по закону, действительно, не предусмотрено ограничений в заключении концессионного соглашения с МУПом). Однако такой проект не сможет получить поддержку из Фонда ЖКХ, но самое главное - в целом, в конечном счете, он потребует больше затрат от муниципалитета и от бюджета, поскольку не сможет осуществляться без существенного роста тарифов или без муниципальных дотаций. Он чреват серьезными нагрузками, так как по факту в нем не происходит привлечения частного капитала. При этом выступающий подчеркнул, что подобных случаев насчитывается не очень много. Закон - и порядок! Другой блок проблем, выявленных Минстроем, обозначился на уровне муниципалитетов и субъектов федерации в процессе подготовки и проведения конкурсов. В числе самых серьезных были названы следующие. Во-первых, незарегистрированное имущество, а точнее - объекты, которые долгое время находятся в хозяйственном ведении или управлении МУПа, но права на которые не зарегистрированы в установленном порядке. Передать незарегистрированные объекты в концессию в настоящее время по закону невозможно. Во-вторых, высокие долги. Особенно характерна эта проблема для водоканалов, имеющих огромные долги за поставленную электрическую энергию. Имеют место случаи, когда долги превышают годовую выручку вдвое, и такой участи не избежали даже некоторые столицы субъектов федерации. В данной ситуации, даже при наличии у инвестора интереса взять водоканал в концессию, передать его муниципалитет не может. Либо потому, что предприятие уже находится в стадии банкротства, либо потому, что муниципалитет опасается изымать это имущество из хозведения МУПа и передавать его в концессию. С одной стороны, подобные действия вызовут вопросы правоохранительных органов с точки зрения манипуляций с имуществом, которое могло бы обеспечить обязательства водоканала перед кредиторами. С другой стороны, сам концессионер не готов участвовать в конкурсе и пытаться заключить соглашение в отношении обремененного имущества. А. Таманцев подтвердил, что на практике уже имели место случаи, когда был отыгран конкурс, определен победитель, и в этот момент на имущество налкладывалсь обеспечительные меры. Муниципалитет не смог передать объект в концессию победителю на самом последнем этапе. В-третьих, в настоящее время ставится вопрос о гарантиях субъекта. Имущество, передаваемое в концессию в сфере ЖКХ чаще всего муниципальное, а тарифным регулированием и утверждением инвестиционных программ занимается субъект Российской Федерации. Поэтому сегодня присутствует серьезный запрос сделать субъект стороной концессионного соглашения. Наконец, в-четвертых, был назван момент, который уже затрагивался ранее - это отсутствие компетенций и средств у муниципалитета на подготовку качественного конкурса. В целях решения обозначенного комплекса проблем профильным ведомством был разработан специальный законопроект, который уже вносился в Правительство РФ и в настоящее время дорабатывается с учетом имеющихся замечаний. Законопроект включает следующие новшества. Прежде всего, субъект федерации становится стороной концессионного соглашения. Появляется также возможность учета имеющихся долгов в плате концессионера. Самому же концессионеру учесть эти долги можно будет за счет тарифных источников. Перечень долгов при этом ограничен: это инвестиционные долги и долги по зарплате. Срок их возникновения не должен превышать два года до заключения концессионного соглашения. Этот пункт предусмотрен для того, чтобы муниципалитеты не начали специально формировать задолженность перед передачей предприятия в концессию. Одним из самых важных нововведений станет возможность передачи в концессию объектов, не зарегистрированных в установленном порядке. Согласно предложенной схеме зарегистрирована по балансовой стоимости должна быть половина такого объекта, в отношениинее и заключается концессионное соглашение. В последнем содержится перечень оставшейся части, которую планируется передать в концессию, и обязательства концессионера зарегистрировать права муниципалитета на данные объекты. Когда эти права будут зарегистрированы, указанные объекты становятся объектами концессионного соглашения. После внесения соответствующих поправок и повторного внесения в Правительство РФ законопроект планируется представить на голосование в Государственной Думе. В Минстрое надеются, что принятие его состоится уже в течение нынешнего года, и поправки, заложенные новом законе, смогут заработать на практике, стимулируя применение концессионных соглашений в коммунальном хозяйстве. В 2014 г. вступили в силу изменения в Федеральный закон "О концессионных соглашениях", устанавливающие новый порядок заключения концессионных соглашений в коммунальной сфере. По замыслу Правительства РФ, именно концессии должны стать основным инструментом преобразования российского ЖКХ, и главная ставка делается на привлечение в эту отрасль частного инвестиционного капитала. Заместитель исполнительного директора Ассоциации ЖКХ "Развитие" Эржена Дондупова отметила, что в соответствии с законом о банкротстве кредиторы могут предъявить свои имущественные права в течение трех лет, и сделка может быть оспорена в течение трех лет после ее заключения. В том числе и по факту проведения конкурса и заключения концессионного соглашения - в течение трех лет кредиторы вправе отменить эту сделку даже при наличии уже вложенных инвестиций. Поэтому в этом вопросе эксперт, как и представитель Департамента ЖКХ при Минстрое, призвала проявить большую осторожность и осмотрительность. Автор: Алла Короткова